浙江省舟山市普陀区

普陀区基于网格化的社会治理创新体系探索


普陀地处浙江省东北部,舟山群岛东南部,是浙江舟山群岛新区和中国(浙江)自由贸易试验区的重要板块。区域总面积6728平方公里,其中海域面积6269.4平方公里,陆域面积458.6平方公里,是海洋大区、陆地小区。共有大小岛屿455个,其中有人居住32个。辖5个镇、4个街道、2个管委会,户籍人口32.3万人。近年来,普陀区按照中央、省委、市委决策部署,主动适应经济发展新常态,融入大湾区,推进大交通,建设大花园,聚力大发展,开展大治理,全力打造自由贸易先行区、海上花园会客厅,高水平建设开放活力的幸福普陀,努力实现区域特色更加鲜明、生活更加富足、城市更加美好、社会更加安宁。尤其是在大治理方面,积极构建“党建引领、多方联动、高效治理、综合服务”的基于网格化的基层社会治理创新体系,为全区经济社会发展营造了安全稳定有序的环境。普陀区连续十二年被省委省政府命名为平安区,成功捧得平安金鼎,成为全省47个首批夺鼎的县区之一。

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普陀区——东港城区

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沈家门渔港
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普陀区—沈家门城区

一、产生背景与发展脉络

加强和创新社会治理,是建设平安中国的重大方略和根本途径,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。普陀作为全国12个海岛县区之一,立足基层实际、海岛特点,在加强和创新社会治理方面进行了很多有益探索,初步形成了基于网格化的社会治理创新体系。

1、破题解题——“网格化管理、组团式服务”的诞生。“网格化管理、组团式服务”工作始于2007年,思路来源于乡里制、里甲制、保甲制等中国传统社会管理模式和国外社区现代管理模式的成功经验,目标定位于探索基层治理模式的创新,加强党群干群关系,建立健全为民服务长效机制,促进基层和谐稳定。操作模式是在乡镇(街道)、社区(村)行政区划不变的前提下,把乡镇(街道)划分成若干个单元网格,通过整合基层各类组织资源,对应每个网格组建相应的管理服务团队,全面承担网格内联系群众、掌握民情、改善民生、解决矛盾、维护稳定、促进发展等职责,并运用现代数字技术搭建信息化管理服务平台,为群众提供更为直接、高效的服务,提高社会治理的科学化、精细化水平。“网格化管理、组团式服务”产生伊始就焕发出生机活力,不仅受到广大基层群众的热烈欢迎,还得到了上级党委的大力肯定和支持,2008年和2009年分别在全市和全省推广,先后获得“浙江省公共管理创新案例特别贡献奖”“首届全国基层党建创新最佳案例”“2010中国全面小康十大民生决策”等荣誉,从普陀一域走向了全国各地,成为全国基层党建工作和社会治理的知名品牌和范例样板。

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社会治理综合服务中心
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社会治理综合服务中心——诉讼服务大厅

2、实践探索——“网格化管理、组团式服务”的拓展。社会治理是一个动态发展、不断探索、持续创新的过程。“网格化管理、组团式服务”也不是永恒的“万能钥匙”。2012年开始,普陀区在深化完善“网格化管理、组团式服务”的基础上,创新设立了区矛盾纠纷调处指导服务中心、社会公共服务中心、应急联动指挥中心、社会组织培育服务中心和社会舆情研判会办中心,构建以“一网五中心”为核心的基层社会治理模式。2015年开始,创新打造网格、社区(村)、乡镇(街道)、区四级联动的“矛盾纠纷多元化解”平台,以及依托“海上网格”的“海上枫桥”升级版,成为继“网格化管理、组团式服务”之后在全省推行的普陀社会治理新品牌。这些新的实践,新的探索,在满足群众需求、化解基层矛盾、促进社会和谐、巩固执政根基等方面发挥了积极作用,2017年普陀区连续十二年被浙江省委省政府命名为平安区,成功捧得平安金鼎,成为全省47个首批夺鼎的县区之一。

3、蝶变飞跃——基于网格化的社会治理创新体系的构建。一方面,随着舟山群岛新区和中国(浙江)自由贸易试验区的开发建设,普陀开放度和国际化水平飞速提升,在带来更多人流、物流、资金流、信息流的同时,也导致了各类社会风险的增加。另一方面,随着经济社会快速发展,人民生活水平加大改善的同时,群众需求日趋多样化、群众诉求日趋多元化,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾更加突出。再一方面,随着移动互联网、物联网及云计算、大数据的发展,信息化手段日新月异,给加强和创新社会治理带来新的挑战。与此对应的则是当前社会治理工作在资源整合、机制完善、协同联动、信息应用上还是不够有力,存在多系统、多平台、碎片化、分散化的现象,没有真正形成体系,导致基层有些问题不能及时发现、发现的问题不能及时解决。对此,普陀区按照党的十九大报告提出的“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局”的要求,着力构建“党建引领、多方联动、高效治理、综合服务”的基于网格化的社会治理创新体系。

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全科网格培训

二、理念目标和基本架构

1、治理理念。坚持以人民为中心的发展思想,贯彻新发展理念,落实全面依法治国要求,以“最多跑一次”为核心,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合,努力让群众生活更幸福、社会发展更和谐、城市管理更有序。

2、总体目标。着力解决职能缺失、条块分割、信息不匹配、群众多头跑等问题,增强社会治理工作的参与度、针对性、实效性,提高突发事件的预警预防能力和应急处置能力,提高社会化、法治化、智能化、专业化水平。

3、基本架构。坚持以网格化为基础、信息化为支撑、协同化为保障、实战化为导向,构建“区—镇(街道)—社区(村)—网格”四个层级的社会治理体系组织架构,通过社会治理综合信息平台,实现层级之间的双向互动,畅通渠道、联动处置、提高效能。

(1)区级层面,力争实现三务分流、高效处置。在区加强和创新社会治理工作领导小组统一协调指挥下,重点打造三大中心:即区行政审批办证服务中心,有行政审批职能的部门全部成建制进驻中心,由中心统一管理,为企业和群众提供优质高效的政务服务;区社会治理综合服务中心,整合区政府投诉举报平台、社会治理综合指挥平台、区公共服务12345平台、区“四个平台”综合指挥平台、“智慧城管”平台等五大平台,集信息指挥、矛盾调解、诉讼服务于一体,打造面向基层、面向社会、面向群众的公共服务平台;区社会组织培育服务中心,以社区为平台、以社会组织为支撑、以社工为抓手,有效整合基层活动团体、志愿服务、共建共驻等社会资源,“三社联动”开展社会服务。

(2)镇(街道)层面,力争实现大事不出岛。“一室四平台”为载体,即设立综合指挥室和综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台,对乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的机构和力量实行统一指挥、统筹管理,形成覆盖镇街、功能集成、工作协同的基层治理体系。综合指挥室对社区(村)上报的信息以及镇(街道)本级信息进行研判分析,对职权范围内的事项下发任务指派,由四大功能性平台联动处理,对职权范围外的上报区级平台,做到治理信息化、服务实效化,力争实现“大事不出岛”。

(3)社区(村)层面,力争实现小事不出村。围绕群众实际需求,在全区所有社区(村)设立基层便民服务站点,按照整合资源、提高效率、便民利民的要求,普遍设置劳动保障、村镇建设、就业创业、民生事务、综合服务“5+X”办事窗口,实行“一窗受理、集成服务”。同时,依托便民服务站点,对专职网格员上报的信息进行梳理,职权范围内的及时就地解决,职权范围外的,上报至镇(街道)层面,让群众“小事不出村”。

(4)网格层面,力争实现信息采集全覆盖。按照“立足综治、着眼全局、服务中心”的要求,推进全科网格建设,充分发挥社会综治信息采集、矛盾问题处理、基层社会稳控三大主要功能。对原有网格设置进行重新调整,以渔农村股份经济合作社、城市小区为基本单位划分网格,在外来人口居住区、工业园区、商业楼栋、渔业船队等特殊区域建立特殊网格,实现全面覆盖、有效覆盖。每个网格设1名以上专职网格员,明确社工身份,纳入社区管理,实行招聘、培训、待遇、职责、考核“五统一”。建立网格走访机制,专职网格员下沉到一线,常态化开展分类走访、主题走访、个性走访,掌握民情,采集信息,现场处置相关问题,不能处置的第一时间上报至社区(村)。

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治安防控体系——港口巡逻

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网格百事通

三、主要做法

普陀区构建基于网格化的社会治理创新体系,重点是在体制创新、力量整合、机制完善、部门联动上求突破,着力形成“党建引领、多方联动、高效治理、综合服务”的基层社会治理新模式。

1、党建引领,形成共建共治共享治理格局。把加强和创新社会治理作为党委政府一号工程、一把手工程,成立由区委区政府主要负责人任组长的加强和创新社会治理工作领导小组,制定出台平安建设和社会治安综合治理领导责任制实施办法,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。推进城市党建、国企党建、项目党建等基层党组织建设,扩大新领域新业态党组织有形覆盖和有效覆盖,对社区干部重新定岗定责,形成以社区党组织为领导核心的区域性大党建工作格局,为基层组织建设和基层社会治理打下坚实基础。整顿提升软弱涣散党组织,全面消除经济薄弱村,深化完善网格化管理、干部驻村走访、党员“双角色双争优”等工作,织密基层组织之网,巩固党在基层的执政根基。统筹推进幸福社区、美丽乡村、和美海岛创建工作,建设一批“治安管理好、品质环境好、邻里关系好、社区文化好、公共服务好”的“五好”型幸福社区、“景观布局美、村容环境美、产业发展美、乡风文明美、社会和谐美”的“五美”型美丽乡村以及“生态美、生产美、生活美”的和美海岛,打造共建共治共享的社会治理格局。

2、多方联动,打破部门壁垒和信息孤岛。纵向上构建“区—镇(街道)—社区(村)—网格”四级社会治理体系组织架构。横向上整合各部门力量,打造区级三大中心、镇级四个平台以及社区级便民服务中心,形成集政务服务、公共服务、社会服务于一体的组织指挥网络。同时,充分应用互联网+、物联网、云计算等现代信息技术手段,建设一个区级综合指挥中心、成立一个大数据管理局、构建一个社会治理综合信息平台、整合N个专业条线信息化系统,打造具有普陀特色的“1+1+1+N”智慧城市综合指挥建设模式,实现分散信息化资源的统一访问、互联互通、数据汇聚展现及统计分析,横向到边打破部门壁垒,纵向到底打破层级阻隔,以大联动发现原本发现不了的问题,以大联动解决原本难以解决的问题。通过“纵向+横向+数据”实现“共建共享、互联互通、分级应用、统一指挥、处置高效”的目标。

3、高效治理,消除管理漏洞和风险隐患。深化立体化社会治安防控体系建设,坚持立体设防、全民联防、科技协防、以打促防和基础固防,全面落实基础管控“23个100%”顶格管控标准及“六项实名制登记工作”,创新推行“物业+治安管家”“红蓝马甲”群防群治工作品牌,实现对核心治安要素的全程动态管控。今年以来有效警情下降17.6%,刑事发案下降49.5%。深化矛盾纠纷多元化解平台,做大做强区矛盾纠纷调处指导中心,加强行业性专业性调解委员会和老娘舅等调解力量建设,创新诉调对接等多调联动机制,多元化解各类矛盾纠纷。今年以来,全区共成功调处各类矛盾纠纷4941起,调处成功率为99.21%,其中中心办理案件2230件,涉案金额18010.3万元,51起人身伤亡纠纷全部调处成功,重大纠纷调成率和协议履行率达100%。全面推进网上信访、精准信访、阳光信访、法治信访“四个信访”建设,狠抓初信初访、积案化解、非访治理,构建良好信访生态。今年以来7件省级积案交办件和10件省市挂牌督办的重大不稳定问题全部化解销号。深化“海上枫桥”升级版,建立“一船一员一站”海上救助模式、“联席、联勤、联调、联同”治安管控机制、“海上120医疗包船救助机制”、远洋船员心理体检常态化机制,全面提升海上治理能力。深入开展“乡土人才”评定,推进渔农村文化礼堂全覆盖,发展建立行业协会和联谊会,探索建立“基层党组织+群团组织+网格团队+行业协会+自组织”的基层群众自治模式,引导群众实现“自我管理、自我服务、自我教育、自我提升”。

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海上枫桥——海上联合执法
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海上枫桥——远洋渔民出海前心理讲座

4、综合服务,增进群众获得感和幸福感。深化“最多跑一次”改革,率先公布“最多跑一次”负面清单,创新一窗受理、即来即办、网上申请、容缺受理、免费快递送达等服务方式,除22大项25小项事项外,全部实现“最多跑一次”。推进区社会治理综合服务中心建设,分设综合受理、人民调解、劳动争议、海事渔事、医患纠纷、城市管理、职工权益保护、法律援助、物业及房屋质量、新居民权益保护等10个窗口,其中综合受理和人民调解窗口承担最后兜底职能,确保来访群众“最多跑一头”,实现矛盾纠纷一站式解决。科学布局百姓幸福会所、邻里中心,采用“政府购买服务、社会组织运作、志愿者协同”的模式,满足群众多样化服务需求。加强社会组织培育引导和专业社工队伍建设,通过开展公益创投活动,运用专业社工方法开展基层党建、社区自治、志愿服务、综治调解、社区文化等工作,提升社会服务水平。目前全区社会组织共计324家,共有持证社工140名。做强网格专业服务团队,整合部门、企事业单位和社会资源,针对基层群众实际需求,开展精细化、个性化服务,形成地方特色的志愿服务体系。
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最多跑一次负面清单

四、主要成效和经验体会

从2007年初创“网格化管理、组团式服务”工作,到2017年探索基于网格化的社会治理创新体系,十年不断的探索实践、深化完善,普陀社会治理体系不断健全,治理能力不断提升,实现了由“单向管理”到“多元治理”、由“条块分割”到“共建共治”、由“孤立零散”到“系统集成”、由“被动响应”到“主动预见”、由“短期整治”到“长效治理”的转变,治理方式更加科学,治理手段更加多元,治理成效也更加明显,进一步密切了党群干群关系,牢固了和谐稳定基础,浓厚了共谋发展氛围,提高了管理服务效率,务实了干部工作作风,打通了联系服务群众工作的“最后一纳米”。同时,十年不断的探索实践、深化完善,也赋予了社会治理体系创新丰富的内涵,尤其是在围绕社会治理三大元素——谁来治、治什么、怎么治方面创造了一定经验。

1、创新社会治理主体,探索了“谁来治”的问题。现代治理是一种多元的、民主的、合作的行政模式。它强调政府、企业和公民社会的共同作用,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务,是一种以公共利益为目标的社会合作过程。普陀基于网格化的社会治理创新体系,对党委政府而言,就是从统治到掌舵的变化;对职能部门而言,就是从管理到服务的变化;对公民社会而言,就是从被动服从到主动参与的变化。无论是体系架构,还是平台搭建;无论是部门整合,还是机制完善;无论是矛盾调解,还是治安防控;无论是信息采集,还是问题处置,整个体系各个层面每个环节都体现着“共建共治共享”的要求,与十九大报告所强调的“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”具有高度一致性。

2、创新社会治理理念,探索了“治什么”的问题。传统社会管理模式的突出特点是“管控为主”,为了便于自身管理和控制,整个社会运转都由政府主导推动,公共服务的提供内容与方式,往往由政府单方面决定,单方面实施,群众只能被动接受,其真实需求较少得到回应,获得感不强。普陀基于网格化的社会治理创新体系,实现了治理理念由“管控为主”向“服务为主”转变,充分体现了以人民为中心的发展思想,贯彻了民生导向、需求导向、问题导向和效果导向,围绕逐步解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,通过各种有效的方式与手段,主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求,这与十九大报告强调的“形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”具有高度一致性。

3、创新社会治理方式,探索了“怎么治”的问题。问题和矛盾的多发性、多样性,必然要求治理方式的多元化、高效化。传统的管理流程习惯于自上而下式的层层管理,往往因为职责不清、机制不全、考核不严,出现简单化、表面化的倾向,导致基层情况不明、信息不对称、管理服务效率不高等问题的产生。普陀基于网格化的社会治理创新体系,依托“网格”这一神经末梢的“敏感效应”,借助信息技术搭建的综合性平台,通过整合条块资源、服务团队资源、社会资源,建立完善信息采集—分析研判—分流交办—督查反馈—考核评定等全流程的工作机制,实现了基层问题和诉求“自下而上”及时准确高效地传递、掌握、处置,使社会治理关口前移,工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理,这与十九大报告强调的“推动社会治理重心向基层下移,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”具有高度一致性。

加强和创新社会治理,是一个永恒的时代命题,事关群众民生福祉,事关基层和谐稳定,事关社会长治久安。在新时代中国特色社会主义思想的指引下,普陀基于网格化的社会治理创新体系必将不断向前发展,结出更加丰硕的果实。

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