浙江省景宁畲族自治县

浙江景宁打造“四级融合、多元一体”的社会治理新模式


景宁设县于明景泰三年(1452),取“景泰缉宁”之义,故名景宁。后几经撤并,于1984年经国务院批准以原景宁县地域建立景宁畲族自治县,是全国唯一的畲族自治县,华东地区唯一的少数民族自治县,被誉为中国畲乡。景宁地处浙西南,县域面积1950平方公里,总人口17.31万,畲族人口占11%,近五分之二人口长期在外创业务工,下辖21个乡镇(街道),6个社区,254个行政村,地形地貌以深切割山地为主,瓯江支流小溪将全境分为南北两部分,构成“九山半水半分田”和“两山夹一水、众壑闹飞流”的地貌格局,是一个地广人稀的山区小县,长期以来,基层社会治理存在点多、线长、面广等难点问题。

近年来,景宁县委、县政府紧紧围绕上级对景宁提出的在推动科学发展、促进社会和谐、增进民族团结上走在全国民族自治县前列的“三个走在前列”目标要求,定位“中国畲乡、和美景宁”,充分发挥后发优势,强化社会治理信息化建设,着力打造丽水最平安县,探索建立了“县级一个中心指挥+乡镇四个平台运行+村社全科网格管理+域外综治网络延伸”的“四级融合、多元一体”的社会治理新模式,有效提升了社会治理共建共治共享的水平,连续7年荣获丽水市综治优秀县,连续12年被评为浙江省级平安县,夺得全省首批“平安金鼎”。

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美丽乡村“共建共治共享”庆丰收
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中国畲乡、和美景宁

一个中心是龙头,即在县级层面,建立县社会综合服务指挥中心,作为县级社会治理指挥机构;四个平台是主体,即在乡镇层面,以综治工作、市场监管、综合执法、便民服务为支撑,深化“放管服”,推进权责下放,提升乡级自治能力;全科网格是基础,即在村社层面,统一划分网格,建立全科网格员队伍,强化基层自治;域外网络是延伸,即在全国景宁人集中地,建立县域外综治网格,推动以地域单位为基础的县域社会治理向以人口分布为基础的景宁人治理转变,形成县乡村、县内县外治理结构顺畅,功能集成融合,服务集聚高效,群众有效参与的社会治理共建共治共享格局。

一、源起动因

一这是治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会明确提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大指出:“打造共建共治共享的社会治理格局”。社会治理直接关乎国家治理,践行新时代中国特色社会主义思想,落到基层,具体到县域社会治理,就要进一步深化行政体制改革,建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府,不断实践完善和丰富“以人民为中心”的内涵。

二这是顺应新时代发展的必然要求。在推动县域社会治理过程中,该县发现,条块资源丰富但往往是功能上的叠加,治理盲点、风险点仍然遍布城乡,条块数据多样但缺乏整合融合,治理壁垒、信息孤岛仍然广泛存在。因此,以往简单地增设机构、增加投入、增加人员的治理模式已与新时代不相适应,必须要彻底打破“九龙治水”和碎片化的社会治理旧格局,充分运用“互联网+”“大数据”等现代信息技术,重组和理顺各类与社会发展新形势、群众新需求不相适应的社会治理机制,提升社会治理效能。

三这是提升群众获得感的必然要求。人民对美好生活的向往就是该县的奋斗目标。社会治理作为美好生活的重要组成部分,越来越受到人民群众的关切。当前,社会治理从社会化向个体化聚焦,从普惠制向精准式提升,同时,随着城市化进程加快,人口高频流动,以地域单位为基础的社会治理不足以承载群众日趋多样的服务和参与需求。县乡村处于社会治理体系的神经末端,如何使公共服务快速有效回应个体诉求、如何引导群众更广泛参与社会治理、如何使社会治理成本和治理效果协调统一、如何加快构建社会治理共建共治共享新格局,已成为基层社会治理亟待破解的问题。

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“平安景宁 共建共享”平安志愿者宣传服务
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广东省河源市到景宁考察社会治理模式

二、主要做法

景宁县委、县政府高度重视社会治理工作,建立以县委副书记、政法委书记为组长的信息化建设领导小组,坚持党委领导、政府主导、政法牵头、全员参与的原则,统一规划、分步实施、整体推进,充分对现有资源、职能进行整合,强化条块联合、功能融合,统筹构建“县级一个中心指挥+乡镇四个平台运行+村社全科网格管理+域外综治网络延伸”的“四级融合、多元一体”社会治理新模式,着力推动社会治理共建共治共享。

(一)建立“一个中心”,破解多头治理

一是设立指挥中枢。县社会综合服务指挥中心为县委、县政府直属的正科级事业单位,是全县社会治理信息系统运行的主指挥、主协调和主监督,全县所有社会治理工作和便民服务都围绕其展开,由县委政法委副书记、综治办主任兼任指挥中心主任,核定事业编制14名,内设综合办公室、智慧城管科、公共服务科、应急联动科、信息技术科5个机构。指挥中心行使县委、县政府赋予的年度目标管理综合考核权,制定严格的考核细则,建立并实施定期考核和动态考核相结合的长效监督机制,开展报表考评、日常督办、点验演练,实行“统一接收、统一指派、统一督办、统一考核”工作流程。

二是强化功能集成。指挥中心建立“8+X”运行模式和信息数据共享目录体系。“8”,即整合基层社会治理综合指挥、12345政务咨询投诉举报、110报警、社会应急联动指挥、智慧城市管理指挥、公共安全视频监控、情报信息研判、社会公共服务等八大子系统,“X”,即根据工作实际需要衍生出新的子系统,集“接警指派、应急联动、平安建设、政务咨询、投诉举报、城市管理、生活服务”等功能于一体,实现部门数据、管理、服务深度融合、共享,同时,明确各个子系统职能分配,高效应对社会治理和民生服务工作。在2017年5月浙江省社会治安综合治理创新工作会议上,景宁社会综合服务指挥中心“8+X”做法作为丽水市唯一,入选全省10个各地创新经验材料汇编。

三是畅通指令执行。建立横纵“三级联动”机制,在横向上,一级联动以公安消防、建设等部门和各乡镇(街道)为主,承担经常性的社会服务、应急处置等工作;二级联动以主管部门和专业团队为主,承担专业性的应急处置工作;三级联动由县委、县政府统一指挥,承担重大突发事件、严重治理问题的处置工作。在纵向上,由指挥中心与乡镇综合信息指挥室、四个平台及全科网格组成,建立智能指派机制,依托平安建设信息系统和智慧畲乡管理系统,实现各类事件网上快速指派、信息共享和数据传输。指挥中心受理转办事权不在乡镇(街道)或乡镇(街道)难以解决,需要县级层面协调解决的问题,并对职能部门和乡镇(街道)事项处理情况进行监督检查。

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建立“诉调合一”平台
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检察官网格化到农家

(二)构建“四个平台”,凝聚治理合力

一是重塑治理框架。县委、县政府严格按照浙江省委、省政府总体部署,围绕推进基层治理现代化,落实“放管服”改革要求,建立推进四个平台建设工作领导小组,出台推进乡镇(街道)四个平台建设完善基层治理体系的实施意见,以各乡镇(街道)内设科室(综治办、社会事务管理办、经济发展办、社会事务服务中心)为依托,以“浙江省平安建设信息系统”、“丽水市食品安全社会协同管理平台”和手机“食安通”、“县乡两级联合执法协调指挥体系”及浙江政务服务网和统一政务咨询投诉举报平台为纽带,打造综治工作平台、综合执法平台、市场监管平台、便民服务平台,优化乡镇所有职能纳入四个平台,并使每个平台均有一个实体机构对应,实现管理服务的具体化。

二是实行扁平管理。为构建权责清晰、功能集成、扁平一体、运行高效、执行有力的乡镇管理体制和机制,景宁着力建机制、定流程、畅渠道。各乡镇(街道)设立综合信息指挥室,上承县级社会综合服务指挥中心、中联四个平台、下接全科网格,出台四个平台联席会商、联合执法、运行管理和责任追究,全科网格员管理考评,派驻机构人员考核管理等10项运行机制,配套绘制四个平台运行关系、全科网格工作、县乡村三级指挥运行等10张工作流程图,形成县乡村三级联动的“受理、执行、督办、考核”闭环管理,支撑四个平台有效运转,实现基层治理信息“一个口子进、一个口子出”。

三是推动重心下移。针对山区小县,人口外流多、常住人口少的实际,探索派驻机构分区域设置、派驻机构人员分级管理模式,推动平台专业力量常态化下沉。具体为:设有派驻机构的镇(街道),人员实行直接派驻纳入镇(街道)的日常管理;未设派驻机构的乡,人员实行派驻责任人工作制度,派驻责任人每周至少1天以上在责任乡工作。责任乡发生突发事件时,派驻责任人必须在接到指令后1个小时内到达现场。该派驻模式有效解决了山区小乡人员力量不足下沉难,不下沉又难以条块融合形成工作合力的矛盾,为山区小乡派驻力量下沉探索了新做法。

图说:县综合服务指挥中心开展“四个平台”系统运行数据分析.jpg

县综合服务指挥中心开展“四个平台”系统运行数据分析
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乡镇(街道)”四个平台“每月分析研判会

(三)打造“全科网格”,推动精准治理

一是构建网格治理体系。出台全科网格管理办法,以全域统一的基层社会治理网(综治网格)为基础,将全县划分成291个全科网格,并明确任何单位不得再另行划分建立网格,确保网格的固定性和完整性,切实形成基层治理“一张网”体系。在城区,建立36个全科网格,并顺应新型城镇化趋势,强化网格力量,由县领导担任网格长,且根据网格实际,将各县直机关单位纳入为网格牵头单位或责任单位;在乡镇,以一个村为基础建立一个网格,将所有居民区、商贸市场、山林流域等部位、区块均纳入网格化管理,确保网格治理无盲点。

二是提升网格治理能力。打造全能型全科网格,建立网格事务准入制,广泛整合各种社会资源参与到网格事务中,在党建、综治的基础上,将公安、民政、农业等涉及基层社会治理的十多个部门工作纳入网格,实现基层信息在网格收集、基层隐患在网格排查、基层矛盾在网格化解、基层服务在网格延伸。打造全科网格员队伍,下决心将原来的“七大员”“八大员”整合形成一员,并吸纳社会力量、平安志愿者等各类协辅人员,按照“1+1+1+X”的模式,即一个网格配备一名网格指导员、一名网格长、一名专职网格员、若干名兼职网格员,统一配置到网格,实现“多元合一、一员多用”。全县共配备网格长291名、网格指导员291名,通过竞争上岗等方式向社会选聘专职网格员301名、兼职网格员351名,培训合格后,统一持证上岗。

三是推进网格权责统一。强化职责落实。出台全科网格暨网格员队伍建设管理办法、全科网格员“百事报”清单,明确网格长负责协调组织开展网格管理服务,网格指导员由乡镇(街道)和派驻机构干部担任,负责指导、监督及联系协调四个平台,专职网格员由乡镇(街道)整合村(社区)干部或采取政府购买服务方式,按照“一员多能、一岗多职”的要求,履行隐患排查、矛盾调解、民生服务以及网格管理服务的信息采集、报送、反馈等职责。强化日常考评。制定全科网格员考评指导意见,建立以工作实绩为前提,星级管理为手段,以岗定责、以绩定星、以星定酬,责权利相统一的规范化考评机制,并强化结果应用,将全科网格员考评成绩与网格指导员、网格长考核奖惩挂钩,倒逼权责落实。

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全县全科网格员队伍业务培训
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平安志愿者常态化网格巡查

(四)构筑“域外网格”,延伸治理触角

一是全覆盖治理盲点。景宁是山区小县,但却是人口输出大县,全县五分之二人口长期在全国各地经营小超市、小宾馆、小水电及创业务工。针对这一特殊县情,景宁积极探索以地域单位为基础的县域治理向以人口分布为基础的景宁人治理转变,依托指挥中心、四个平台及全科网格,打造县域外综治网格,进一步延伸治理触角,填补社会治理和服务盲点。在县外,以驻外党支部和各地景宁商会为支撑,在景宁人相对集中且具备较强服务辐射能力的北京、杭州、温州、西安、昆明等地域,建立18个县域外综治网格,并从驻外党支部及商会中遴选人员组建网格员队伍,确保社会治理对景宁人的全覆盖。

二是常态化域外服务。坚持县内县外标准一致原则,以乡情为纽带,以服务为导向,建立县域外网格员队伍。按照“1+1+1+X”的模式,在每个县域外综治网格设立网格长、网格指导员、专职网格员各1名,分别由商会会长、驻会党支部书记,商会秘书长担任,并吸纳在外热心群众参与其中,赋予信息报送、隐患排查、矛盾调解、便民服务及创业服务等职责。建立常态联络机制,依据职能,以县综治办、县信访局、县编办、县工商联为景宁域外综治网格联合主管单位,县工商联为日常主管单位,承担县域外18个网格的日常联络、服务管理及业务指导等有关职能,并广泛吸纳各类涉域外资源,强化对在外景宁人的服务。

三是域内外协调联动。着力县内县外服务有机统一。围绕县内属地责任问题,以浙江省基层治理综合信息平台为依托,以平安浙江APP、浙江政务服务APP为载体,在外景宁人可随手随时向属地乡镇(街道)即时反映或解决各类问题。围绕县域外日常服务问题,以县域外网格员为主体,及时收集和处置在外景宁人服务需求,并定期开展分析研判向县工商联报送需求动态,联动提供有针对性的服务。围绕重点难点问题,建立“4+X”会商机制(“4”,即县综治办、县信访局、县编办、县工商联,“X”,即根据域外网格反映问题所涉及的有关单位),第一时间启动会商、迅速开展联动处置,确保在外景宁人权益有保障、人员能稳定。

三、主要特点和成效

“一个中心指挥+四个平台运行+全科网格管理+域外综治网络延伸”的社会治理“四级融合、多元一体”模式,在管理上闭环运行,在治理上开放共治,在成果上人人共享,使社会治理可感知、可参与、可共享,受到了群众所欢迎、基层干部所乐用,社会治理效能显著提升。近年来,在浙江省“平安三率”(平安创建工作群众知晓率、参与率、安全感满意率)抽样调查中,景宁“平安三率”均处于全省前列。

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平安知识进校园
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政法干警平安大走访
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县乡村三级开展平安宣传

一是突出整合融合,推动社会治理集约高效。景宁坚持以整合融合为导向,明确减编制、减成本、增效能的“两减一增”原则,统筹调配有关职能单位编制资源,实现机构职能优化提升、治理力量重组融合。比如,县社会综合服务指挥中心通过整合机构、精简人员、捆绑打包、综合竞价等方式,节省大量建设资金和人员投入。据估算,“8+X”中的八个子系统,如果分别建设,独立运行,财政投入需近亿元,配备工作人员需近百人,而整合融合后,减少人员配备60%,专网建设、设备采购、运行维护等项目的财政资金支出减少近80%,实现了人力、物力、财力“三节约”,极大地降低了社会治理成本。比如,县人民检察院将原检察网格融入该模式,推行检察监督网格化,遴选聘任全科网格员为检察联络员,获取第一手监督线索,极大提升了检察效能。今年7月至今,受理监督线索63条,向行政执法单位发出检察建议书24份,监督案件11件。

二是突出功能衍生,保持治理模式常用常新。社会治理模式只有具备吸附性、兼容性和可塑性,与时俱进地融合社会治理新职能、新需求,才能保持旺盛生命力。比如,依托该模式,景宁牢牢把握社会治理法治化趋势,整合法院乡镇(街道)诉讼服务点纳入四个平台运行,将调解效力向前段延伸,开展日常纠纷合力调解,疑难案件法院巡回专门调解以及司法确认和网上立案,衍生形成县乡村三级调解资源融合、诉调衔接的矛盾纠纷化解“诉调合一”平台。今年1至11月,化解社会矛盾纠纷3387件、成功调解3360件、调解成功率98.47%,县法院诉前纠纷化解率20.16%,名列丽水市第一。比如,五水共治、三改一拆、小城镇环境综合整治等县委县政府中心工作,依托该治理模式,实现了信息采集上报、任务指派处置、结果动态反馈等功能。

三是突出开放共治,实现社会治理主客共享。景宁坚持以联动服务为引领,面向全社会,搭建“线上+线下”双轨互动平台,实现线上随手随时反映、线下实时解决反馈,对个体诉求精准反应。比如,在线上,建立信息有奖报送机制,依托微信公众号、平安浙江APP等载体,日均接收社会治理信息数百条,更不断出现“老吴”“哈喽”“lily”等信息报送、问题举报“专业户”。同时,以“12345”服务热线为依托,精选家政服务、购物配送、电器维修、休闲养老等近50家企业(个人)加盟商,实行星级管理,提供优质服务。在线下,依托四个平台、全科网格,以全科网格员、平安志愿者、热心群众为主体,强化对社会动态信息获取能力,有效掌握社会运行状态。今年1至11月,平安浙江信息系统上报办理33227件,12345政府服务热线话务量4438件、微信公众号上报办理2949件,有奖举报3800件,有效解决和反馈率均达到100%。

四是突出预警预测,有效提升社会治理实效。景宁以提高预测预警预防各类风险能力为着力点,以大数据为支撑,分级、分层开展各类数据分析,为各级各部门决策提供切实可靠的依据。在乡镇,以四个平台为依托,建立每月会商研判机制,充分研判辖区社会运行状态。在全县,以指挥中心为依托,开发数据信息分析软件,全面对社会治安、交通热点、消防安全和安全生产隐患重点区域进行动态监测,并向有关职能单位反馈,指引工作着力点。比如,景宁开展“雪亮工程”建设,全面整合社会面公共视频监控,实时查看和分析全县3900多路社会治安和社会面监控视频数据,指引社会面治安防控。今年1至11月,全县共立刑事案件255起,同比去年下降37.7%;共发治安案件463起,同比去年下降了30%。比如,在今年景宁创建浙江省示范文明县城过程中,针对社会文明短板,汇集分析城镇社会交通运行数据,有效指引新建公共停车场11个,新增停车泊位1000个,切实提升了社会文明水平。

 

                                  中共景宁畲族自治县委政法委

 

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