广东省清远市清新区

创建平安品牌“岭南绿都·生态检察”


清远市位于广东中部偏北、北江中游,东邻韶关,南接广州、佛山,西连肇庆和广西,北界湖南,素有“三省通衢、北江要塞”之称。1988年撤县设立地级市,下辖2区2市4县和1个国家高新技术产业开发区,总面积1.9万平方公里,户籍总人口432万,其中少数民族人口21万多人,是广东省陆域面积最大、世居少数民族人口最多的地级市。

2004年6月起,广东省清远市清新区浸潭镇人民政府(下称“浸潭镇人民政府”)在没有规划审批,没有土地利用审批,没有环评及工程竣工验收审批等手续的情况下,以“以租代征”的形式,在浸潭镇白花塱旺洞口村往西南方向1公里的山间进行垃圾填埋作业,占地面积约为12280平方米(即18.42亩)。检察机关经多次实地调查,委托相关环境专家出具评估意见:白花塱生活垃圾填埋场底部未做防渗处理,仅设置了垃圾渗滤液临时存储池,没有垃圾渗滤液处理设施,垃圾渗滤液溢满后自然排放至旁边排洪沟渠。白花塱垃圾填埋场在长时间内垃圾填埋过程中未按标准流程进行填埋,已经对周边环境造成了污染。

【诉前程序】

清新区人民检察院依职权于2016年3月2日立案审查,于同年3月23日向浸潭镇人民政府提出如下检察建议:1.建议该府依法履行生活垃圾处理管理职责,做好本辖区内生活垃圾处理工作。2.建议该府完善白花塱垃圾填埋场污染防治设施,防止对周边环境造成污染。

浸潭镇人民政府在收到检察建议后,于2016年4月21日作出书面回复,提出即时整改措施和近期整改计划。为推动浸潭镇人民政府积极履行整改计划,检察机关多次实地督促浸潭镇人民政府推动白花塱垃圾填埋场的整改进展。同年7月,浸潭镇人民政府停止了对白花塱垃圾填埋场的使用,将垃圾场产生的污水外运到污水处理厂进行处理;并将该镇的生活垃圾运输至清远市卫生垃圾填埋场进行应急处理。同年8月,浸潭镇人民政府对白花塱垃圾填埋场封场工程进行发包施工,并于9月施工完毕。

白花塱垃圾填埋场在封场施工期间,清新区人民检察院委托3名环保专家组成咨询小组,对白花塱垃圾填埋场污染环境情况进行咨询并出具环境评估咨询意见,专家认为白花塱垃圾填埋场在较长时间内垃圾填埋过程中未按标准流程进行填埋,垃圾填埋场对周边环境造成了污染,采用的封场方案仅在条件允许的范围内尽可能对原简易垃圾填埋场进行改造以降低污染,但该封场方案未对垃圾填埋场底部采取防渗工程措施,导致该垃圾填埋场仍存在垃圾渗滤液向场址及周边的土壤和地下水发生渗透的可能,从而导致环境污染风险。检察机关认为,浸潭镇人民政府虽然采取了一定的补救措施,但由于白花塱垃圾填埋场系违法建设,且长期未按标准流程进行填埋作业,经整改后仍然存在对周边环境的污染风险。

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【诉讼过程】

为保护生态环境,实现对白花塱垃圾填埋场周边环境的保护以及保障人民群众的正常生产生活安全,依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定,在报请最高人民检察院批准后,清新区人民检察院于2016年10月9日对浸潭镇人民政府提起行政公益诉讼,请求:1.确认浸潭镇人民政府建设、使用白花塱垃圾填埋场的行政行为违法;2.判令浸潭镇人民政府依法履行职责,防止白花塱垃圾填埋场对周边环境继续造成污染。该案由广东省清远市清新区人民法院(下称“清新区人民法院”)于起诉当日立案。

2017年1月10日,该案在清新区人民法院公开开庭审理。公益诉讼人清新区人民检察院指派两名检察人员出庭,被告浸潭镇人民政府的法定代表人陈劲峰及其两名委托代理人均到庭参加了诉讼。庭审中,检察机关、被告及双方申请的专业知识人员对垃圾填埋场的封场方案及日后的监管问题等争议焦点展开了激烈的辩论。在最后陈述中,被告浸潭镇人民政府表态会加强与环保部门的联系,对涉案垃圾填埋场进行持续监控,以防止垃圾填埋场对周边环境再次造成污染。

【案件结果】

2017年3月20日,清新区人民法院作出(2016)粤1803行初113号判决:1.确认被告清远市清新区浸潭镇人民政府在2016年7月前建设、使用清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场的行政行为违法;2.责令被告清远市清新区浸潭镇人民政府对该镇白花塱垃圾填埋场在封场后继续履行监管职责,防止其对周边环境造成污染。

该一审判决现已生效。

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【案件意义】

清远市清新区人民检察院诉清新区浸潭镇人民政府行政公益诉讼案是广东省清远市首宗检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼的案件,也是清远市检察机关第一次以镇一级人民政府为被告的公益诉讼案件。该案成功获得胜诉,对我市行政公益诉讼乃至整个行政检察监督工作产生了积极的意义。

1.以全国人大授权为根本依据,以多方协调沟通为办案切入点,化解外部办案阻力压力。检察机关依职权对该案立案审查后,即受到来自被监督机关及一些政府部门的“软抵制”。为了避免被起诉,一些政府机关多次向检察机关作出书面情况汇报,邀请检察机关领导旁听涉案垃圾填埋场专项整改政府工作会议并参观整改现场,并口头表达愿意积极作出整改请求不被起诉的意思表示。面对政府机关对检察机关提起公益诉讼这一新概念的误解,清新区人民检察院党组领导在清新区人民政府召开的专项整改会议上将全国人大授权检察机关提起公益诉讼的目的、检察监督的意义、监督依据及具体监督程序作出了详细解释,表达了检察机关将依据授权积极履行检察监督职责的坚决态度。随后,办理该案的检察人员又多次与浸潭镇人民政府责任领导沟通,从维护生态环境与公共利益的角度出发,指出镇政府对白花塱垃圾填埋场管理不当的具体情形。最终,检察机关获得了各级相关政府部门对公益诉讼的理解,并积极落实白花塱垃圾填埋场的整改工作。

2.理清行政机关多头管理职责关系,探索建立乡镇人民政府依法对其提供的公共服务履行管理职责的新论点。检察机关在接到白花塱垃圾填埋场被违法建设、使用的案件线索后,经过实地调查,发现该违法情况涉及到规划、环保、国土、乡镇政府、区政府等多个行政机关的管理职责。为了理清管理职责,明确被监督主体,办案检察人员及时将走访调查取得的案件情况及查找的相关职责法律法规依据形成书面案件调查汇报向省市级民行部门领导汇报并得到办案指导。在论证浸潭镇人民政府在白花塱垃圾填埋场填埋垃圾的行为是行政管理行为,还是行政服务行为这一案件定性关键问题上,办案检察人员翻阅了相关法律、法规及广东省地方规定,发现目前仅规定有乡镇人民政府负责本辖区内生活垃圾的处理工作,并无明确规定乡镇人民政府对生活垃圾的处理是否为管理职责。根据高检院的指导,办案检察人员查阅了《法国行政法》等参考文献,探索建立了乡镇人民政府依法对其提供的公共服务履行管理职责的新论点。

3.以监督实效为根本出发点,通过起诉促进被监督机关履行整改后持续依法行政的长效监督机制。浸潭镇人民政府在检察机关发出公益诉讼诉前程序的检察建议书半年后将白花塱垃圾填埋场封场施工完毕,镇政府积极履职的结果与检察机关在发出检察建议后不断与镇政府联系沟通督促其履行监管职责的推动作用密不可分。但是,检察机关认为,浸潭镇人民政府虽然采取了一定的补救措施,但由于白花塱垃圾填埋场系违法建设,且长期未按标准流程进行填埋作业,经整改后垃圾填埋场依然存在垃圾渗滤液向场址及周边土壤和地下水发生渗透的可能,导致污染环境、污染水源及社会公共利益仍处于受侵害状态,并且被告在建设、使用白花塱垃圾填埋场过程中的多种违法行政行为应当经过司法确认,并经法院判决其在垃圾填埋场封场后继续履行监管职责,避免镇政府出现封场了事,放任白花塱垃圾填埋场渗滤液污染环境的危害后果出现。因此,为了将检察监督效果落到实处,检察机关在涉案垃圾填埋场封场完毕后继续对浸潭镇人民政府提起行政公益诉讼,并且最终获得法院判决支持公益诉讼人的诉讼请求,浸潭镇人民政府也当庭表示将会加强与环保部门的联系,对涉案垃圾填埋场进行持续监控,以防止垃圾填埋场对周边环境再次造成污染。检察机关通过提起公益诉讼促进了被监督机关持续依法行政的长效监督机制的形成。

4.扎实庭前准备工作,以庭审实质化推动审判机关认可检察机关的诉讼请求,为本市公益诉讼提供庭审经验。清远市清新区人民检察院在办理浸潭镇人民政府违法行使职权案过程中,成立公益诉讼试点工作领导小组、协调自侦、侦监、公诉、派驻检察室等部门,为民行科办理公益诉讼案件提供人力、调查取证及案源支持。在案件起诉后,又成立公益诉讼专案办案组,依托公诉部门力量对案件审查终结报告、出庭预案进行反复研究,对案件事实、证据材料、适用法律反复论证,对分组示证、起诉意见、专家辅助人员提问问题、质证意见、辩论意见仔细推敲,为最终庭审顺利做好扎实的庭前准备工作。在开庭环节,被委派出庭的检察人员通过询问专家辅助人员,充分利用双方申请出庭的专家辅助人员的专业见解,得到涉案垃圾填埋场封场整治措施能否杜绝对周边环境造成污染的客观评价,实现了庭审实质化,该庭审环节推动了审判机关对检察机关诉讼请求的认可,也为本市公益诉讼提供庭审经验。

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5.持续监督与精准监督相结合,进一步提升检察机关行政法律监督效果。浸潭镇人民政府违法填埋生活垃圾的行为经省级媒体曝光和一些环保志愿者投诉后,由清远市清新区人民检察院立案监督,历时近一年终获宣判。该案社会影响较大、涉及的公共利益较广,是检察机关试水公益诉讼的又一有力实践。检察机关通过发出诉前检察建议书,对行政机关应当依法履行职责的内容进行精准监督,并且严格按照诉前检察建议书所指出的建议内容对行政机关履行职责的行为进行督促、评价,促使其依法整改不当履行职责的行为。随后,检察机关又根据行政机关未对检察建议书完全履职的情况提起行政公益诉讼,通过诉讼请求实现了诉前检察建议与公益诉讼的紧密衔接,形成了检察机关持续监督的能力。检察机关通过持续监督与精准监督相结合,修复了受损的公益,又督促了政府机关依法行政,还提升了公益诉讼的社会影响力,形成了强有力的倒逼机制,进一步推动了政府依法履行监管职责,取得了良好的法律效果和社会效果。

 

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